Sobre el expolio cultural: caso Cabanyal
El pasado 23 y 24 de octubre, organizado por el Ministerio de Cultura y Deporte, se celebró en Madrid el “V Encuentro Cultura y Ciudadanía”. Invitado por el Ministerio, participé como ponente y fui presentado por Ferran Bono periodista de El País. Me encomendaron hablar de la participación ciudadana en defensa del patrimonio histórico, con el título “Los Instrumentos legales a disposición de la ciudadanía: caso de El Cabanyal”.
Como el conflicto del Cabanyal, es una historia interminable que duró 15 años, y el próximo 29.12.2019, se cumplirán 10 año de la Orden CUL/3631/2009M de 29.12.2009, del Ministerio de Cultura que declaró que el plan de Cabanyal “determina la expoliación del conjunto histórico del Cabanyal”, aproveché el acto, para reflexionar sobre la misma. La citada orden tuvo su importancia, entre otras cosas, porque:
1. El Ministerio de Cultura, por primera vez, ejerció la competencia propia contra la expoliación, en contra una Comunidad Autónoma.
2. El trámite del procedimiento de expoliación, no fue voluntaria para el Ministerio. Se tramitó en cumplimiento de una sentencia del TSJ de Madrid y otra del TS, dictadas a instancia de una demanda “Salvem el Cabanyal”, por la negativa del Ministerio a tramitar una denuncia contra la Generalitat Valenciana y Ayuntamiento, por expoliar el Cabanyal.
3. Ante la abundante documentación técnica, que acreditaba el expolio, aportada por “Salvem el Cabanyal” el Ministerio no tuvo otra opción, que declarar que el Plan “determina la expoliación”..
Hoy es un hecho notorio que el Plan no ha sido ejecutado. Así las cosas, estimo oportuno realizar una mínima reflexión que ayude a comprender cómo fue posible cambiar la resistencia del Ministerio a intervenir en los planes de gestión de los conjuntos históricos, so pretexto que las CCAA tienen competencias de patrimonio histórico.
Hay que partir, del hecho que el patrimonio histórico es una materia sobre la cual existen competencias concurrentes de la administración del Gobierno Central y de las CCAA. Mientras la primera tiene competencias exclusivas para evitar la exportación, o el expolio, del patrimonio cultural, la gestión es competencia de las CCAA.
La condena por expolio del patrimonio histórico, en aplicación del Código Penal, es algo habitual por expoliar restos arqueológicos. Es decir, desde el punto de vista penal, existe un amplio consenso sobre los hechos que significan expoliar el patrimonio cultural. El problema surge, cuando son actos de la administración que teniendo por finalidad la protección del patrimonio histórico “alteran o derriban edificio protegidos”. Hasta 2006, los tribunales no admitieron que la administración también podía ser protagonista o autora de expolio. Por mi parte, desde 1998, defendí que un Plan Especial de Protección (PEP) de un conjunto histórico declarado Bien de Interés Cultural (BIC), aprobado por la administración competente, con todos los informes preceptivos favorables, podrá declararse que incurre en expolio, por consiguiente, anularse por la administración o los tribunales, si altera o derriba edificios o valores culturales protegidos.
En el caso de los conjuntos históricos declarados BIC, la existencia de expoliación quedará acreditada, siempre que la ejecución del PEP altere o derribe valores culturales protegidos por el régimen jurídico establecido en el artículo 21.3 de la LPHE, para los conjuntos histórico declarados BIC. Cuyo tenor literal dice:
“3. La conservación de los Conjuntos Históricos declarados Bienes de Interés Cultural comporta el mantenimiento de la estructura urbana y arquitectónica, así como de las características generales de su ambiente. Se considerarán excepcionales las sustituciones de inmuebles, aunque sean parciales, y sólo podrán realizarse en la medida en que contribuyan a la conservación general del carácter del Conjunto. En todo caso, se mantendrán las alineaciones urbanas existentes.”
El citado artículo, contiene cuatro mandatos imperativos, cuya la finalidad es preservar la fisonomía del conjunto. Que son: 1. Mantener la estructura urbana y arquitectónica. 2. Mantener las características generales de su ambiente. 3. Que las sustituciones de inmuebles, sean excepcionales 4. Que las alineaciones urbanas existentes, se mantengan siempre.
Habría que añadir la eliminación de inmuebles catalogados. Así las cosas, por razones de competencia, para el Ministerio de Cultura resultará preceptivo iniciar un expediente de declaración de expolio, en el momento, qué por cualquier medio, tenga conocimiento de la alteración grave o eliminación de alguno de los cinco valores culturales citados. Cabe la posibilidad, como hizo la Generalidad Valenciana, en el Plan del Cabanyal, que la alteración o eliminación de alguno, o todos, de los valores culturales mencionados se justifique en la legislación autonómica, como el artículo 39.2 de la LPCV, que, en su momento, disponía:
a) Se mantendrá la estructura urbana y arquitectónica del conjunto y las características generales del ambiente y de la silueta paisajística.
No se permitirán modificaciones de alineaciones, alteraciones de la edificabilidad, parcelaciones ni agregaciones de inmuebles, salvo que contribuyan a la mejor conservación general del conjunto”.
A mi entender, el párrafo subrayado no resulta de aplicación. Ello es así, entre otras cosas, porque en temas de protección del patrimonio natural y cultural el régimen de protección establecido en la legislación del gobierno central, actúa como nivel mínimo de protección. Luego por la prevalencia del principio de competencia, el art. 21.3 de la LPH desplaza el art. 39.2 de la LPCV. Además, la mejora, de acuerdo la jurisprudencia, es un concepto jurídico indeterminado que corresponde determinar a la administración actuante. Así las cosas, cualquier plan cuyas alteraciones o derribos de edificios protegidos, fuera declarado por la administración actuante, que contribuyen a la mejor conservación del conjunto, supondría:
1. La aplicación de una excepción no contemplada por el art. 21.3 LPHE de aplicación prevalente por razones de competencia.
2. Rebajar el nivel mínimo de protección establecido en el art. 21.3 de la LPHE.
3. Dejar sin efectividad las competencias exclusivas del Ministerio ante actos de expoliación.
Sobre todo, porque las citadas conclusiones, han sido confirmadas por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 17.07.2014. La sentencia declaró la inconstitucionalidad de distintos artículos de la Ley de Patrimonio Histórico de Madrid, por entender que rebajaban el nivel de protección establecido en la Ley de Patrimonio Histórico Español. De acuerdo dicha sentencia, el art. 39.2 de la Ley Valenciana no es de aplicación.
